毛泽东在《新民主主义论》中对新中国的国体和政体都有明确的说法：国体――各革命阶级联合专政。政体――民主集中制。《共同纲领》和1954年宪法中，都明确各级政权机关实行民主集中制。1982年的宪法更加明确，即中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。作为政体的形态，《共同纲领》对民主集中制原则有十分具体的阐述：其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。

　　从民主集中制所形成的政体安排来看，这个制度设计与现代政治原理没有任何冲突之处。但是从现代民主的逻辑来看，这些原则似乎存在着某种矛盾与冲突，即民主与集中之间的矛盾和冲突。1937年底英国记者贝特兰就曾将这个问题提给毛泽东，毛泽东给出了如下回答：“应当不但看名词，而且看实际。民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。一方面，我们所需求的政府，必须是能够真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。只有采取民主集中制，政府的力量才特别强大，抗日战争中国防性质的政府必定要采取这种民主集中制。”[1]在这里，毛泽东在现代民主国家建设的框架中很好地解决了民主与集中之间的内在关系，将现代国家建设所需要的高度民主与现代国家所需要的高度集中有机统一在一起。这个高度民主是中国建立人民民主国家的根本要求；这种高度集中是中国这样大型的国家实现有效整合和快速发展的内在要求。但是，在后来的实践中，由于将基于现代国家建设需要的民主与集中的统一，与基于党的领导和组织建设需要的民主与集中制的统一混同起来，结果就将民主集中制抽象为民主基础上的集中与集中指导下的民主的有机统一。在党领导国家的政治形态下，这种混同就必然使得民主集中制逐渐脱离出现代国家建设的原理，而主要遵循党的领导与组织生活的原理。于是，作为党内政治生活原则的民主集中制原则也就逐渐替代了作为国家建设与国家政治生活原则的民主集中制原则。

　　实际上，从毛泽东当年回答英国记者贝特兰的问题来看，在现代国家建设和运行层面展开的民主集中制，应该既是国家政权的组织原则，同时也是全体人民当家作主的政治生活原则。它与具有高度组织性和纪律性的党内政治生活原则的民主集中制有所不同，因为，党内政治生活中的民主集中制是建立在党内纪律基础上的，其集中是民主与纪律的统一；而作为国家政治生活的民主集中制是建立在人民民主基础上的，其集中是民主生活与法律制度的统一。因而，在前者，纪律往往最终成为集中的保障；而在后者，集中只有在民主与法治的基础上才有保障与权威。这表明作为党内政治生活原则的民主集中制与作为国家政治生活原则的民主集中制是不能相互替代的。改革开放之后的政党分开，为理清这两者之间的关系提供基础。

　　人民民主以党的领导为前提，以民主集中制为其政体原则，所以，不论从党的领导角度，还是从国家运行的角度，人民民主都离不开民主集中制原则的规定。换言之，民主集中制是人民民主运行的原则规定。这决定了人民民主的运行必须同时具备两大特性：其一是广泛的地动员人民参与政治生活和发展意见；其二是有效地将各种的不同利益和意见诉求集中为能够代表人民根本利益国家意志，并转化为国家的集中行动。1945年，毛泽东在为党的七大所作的大会结论中，从党的领导角度分析了以民主集中制运行民主必须具备的这两大特性：“我们更要广开言路，打开窗户，不要怕打开窗户可能吹进沙子来。进来一点尘土，坏处有一点，但并不大，而开窗户透空气的利益却很大，我们要从这种利害关系上看这个问题。我们是干革命的，还怕民主?还怕人家发表意见?”“要实行高度的民主。”这些意见“无非是两种:一种是错误的，一种是正确的。正确的收集起来，错误的也收集起来，都把它当作原料。我们现在是开工厂，七大就是开政治工厂，我们中央也是开政治工厂，这个工厂没有原料怎么行呢?原料贫乏制出的东西就不像样子，所以我们要收集原料。打开窗户就使原料有来源，我们还要登广告:‘知无不言，言无不尽；言者无罪，闻者足戒；有则改之，无则加勉。’登广告就是为了要收集原料，为了使我们的政治工厂的原料多一些”。“大家有意见，有气，就应该打开窗户，让他们把气出完，把意见都说出来。只有这样，才能团结同志，统一意志，集中意志，形成高度的集中。没有集中，就不能胜利，就要失败，就要被消灭，所以没有集中不行。但是我们要在高度民主的基础上，建立高度的集中。”[2]人民民主运行的这两大特性决定了民主协商必然是中国民主运行的基本形态，因为，民主协商是用民主的方法协调不同利益和集中不同意见，并保障国家权力正确运行的基本路径。从这个意义上讲，人民政协的存在，不仅是人民民主的内在要求，同时也是民主集中制的内在要求。用政治学的语言来说，它既是国体的要求，同时也是政体的要求，不论国体还是政体，都离不开人民政协所起到的支撑作用。

　　全国人民政治协商会议在协商建国中起到决定性的作用。然而，这个使命完成之后，毛泽东虽然意识到通过人民政协来协商国家大事的重要性和必要性，但并没有将人民政协的民主协商与人民民主以及民主集中制有机联系起来。1954年，毛泽东在与党外人士座谈中谈及政协的任务，他提及的五项任务没有一项是从人民民主与民主集中制运行对人民政协的需要来考虑的。[3] 1982年宪法明确提出人民政治协商会议将在国家政治生活和社会生活中发挥重要作用。从此，人民政协的政治协商开始逐步深入到国家政治生活的各个方面。为此，1989年1月通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》对人民政协进行政治协商的内容作了全面而系统的规定。1995年通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》第一次明确规定：“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。”由此，人民政协的政治协商全面介入到国家政治过程中，从而在国家政治生活中担当起将高度民主与高度集中有机结合起来的政治使命。2006年发布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，不仅正式明确了协商是民主与集中统一的体现，而且将协商视为中国民主的重要形式。《意见》这样写道：“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。在我们这个幅员辽阔、人口众多的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，在中国共产党领导下进行广泛协商，体现了民主与集中的统一。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。坚持和完善人民政协这种民主形式，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，具有鲜明的中国特色。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。”

　　2006年发布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》是针对人民政协的，但其所论述的协商，并不局限在政治协商本身，拓展到一般意义的协商上。实际上，将协商拓展出“政治协商”范围的努力，早在1987年的中共十三大就已出现，十三大报告提出要建立社会协商对话制度。与人民政协的政治协商主要体现为党派之间、界别之间以及党派、界别与政府之间的协商不同，社会协商主要体现为党和政府与社会、与百姓之间的沟通与协商。由此可见，在中国民主生活中，虽然民主协商的制度性舞台在人民政协，但作为与选举民主并举的两种民主形式之一，它已经拓展到国家政治生活的方方面面，并从国家政治生活向人们的日常社会生活领域发展。

　　综合上述分析，民主协商之所以能够成为中国民主的形式，固然与以民主集中制为原则的人民民主内在要求有关，但也与人民政协的长期民主实践有密切关系。可以说，人民政协的民主协商是中国民主形式的最集中体现。

　　（摘自林尚立《中国民主的政治逻辑：以人民政协为中心的考察》刊载于《中国政协理论研究》2012年第1期）

　　[1]毛泽东：《和英国记者贝特兰的谈话》，《毛泽东选集》合订本第二卷人民出版社1991年，第383页

　　[2]毛泽东：《在中国共产党第七次全国代表大会上的结论》《毛泽东文集》第三卷人民出版社1996年，第399—400页

　　[3]毛泽东谈及的政协五项任务是：一是协商国际问题，二是协商候选人名单，三是提意见，四是调整关系，五是学习。见政协全国委员会办公厅中共中央文献研究室编《人民政协重要文献选编》（上）中央文献出版社2009年，第200—203页